Mišljenje o Prijedlogu zakona o Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost

Vlada Republike Hrvatske nedavno je utvrdila Prijedlog zakona o Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost i uputila ga Saboru u postupak trećeg čitanja. Zakon novim naknadama bitno povećava sadašnja davanja gospodarstvenika za zaštitu okoliša te će utjecati na cijene proizvoda i usluga, a time i na standard građana.

Gospodarstvenici koji su osnovali Hrvatski poslovni savjet za održivi razvoj (HR PSOR) načelno podržavaju uvođenje novog mehanizma za namjensko financiranja zaštite okoliša u Hrvatskoj. Od 2000. godine pokušavaju argumentiranim primjedbama i konkretnim prijedlozima utjecati na poboljšanje teksta nacrta Zakona. Tome valjda mogu zahvaliti što su ih predlagači Zakona stavili na Popis mjerodavnih tijela i pravnih osoba čija se mišljenja prilažu Nacrtu zakona, usprkos činjenici što se nakon 2001. nisu imali priliku izjašnjavati o verzijama nacrta zakona.

Očekivalo se da će se u novom Fondu zaštite okoliša i energetske učinkovitosti okupiti sva sredstva koja se u Hrvatskoj izdvajaju za te namjene kako bi se omogućilo njihovo sustavno i učinkovito korištenje. No Prijedlog zakona ne obuhvaća niti jednu postojeću namjensku naknadu za zaštitu okoliša, već određuju sasvim nove naknade. U obrazloženju Prijedloga zakona ustvrđeno je da se Zakonom o zaštiti okoliša "propisuje osnivanje Fonda za zaštitu okoliša kojim se trebaju osigurati dodatna sredstva za financiranje projekata, programa i sl. aktivnosti...". To nije točno. Odredba čl. 60., st. 5. spomenutog Zakona glasi: "Radi osiguravanja sredstava za financiranje zaštite okoliša posebnim zakonom može se osnovati Fond zaštite okoliša kao izvanproračunski fond." Ne spominju se dodatna sredstva.

Uz prikupljanje i raspodjelu sredstava za zaštitu okoliša, Fond bi trebao imati poticajnu i odgojnu ulogu. Poruka onečišćivačima i javnosti morala bi biti jasna: loše se ponašanje kažnjava (financijski), a dobro se nagrađuje i potiče. Davanja u Fond ne bi smjela biti paušalna. Visina davanja mora biti određena tako da potakne onečišćivača na poželjnu promjenu ponašanja i poduzimanje drugih potrebnih mjera za smanjivanje onečišćenja. Takve bi mjere trebalo ohrabrivati  mogućnošću korištenja sredstava Fonda.
Dvije od četiri predložene naknade ne izračunavaju se razmjerno veličini i karakteru utjecaja na okoliš. Obveznik ne može utjecati na smanjenje svoje financijske obveze izborom prihvatljivijeg energenta, zadovoljavanjem propisanog standarda, prikladnijom tehnologijom i sl.
Predložena naknada korisnika okoliša izračunava se teško prihvatljivim matematičkim izrazom, a plaćala bi se na građevine ili građevne cjeline za koje je obvezna procjena utjecaja na okoliš. Kako građevine i građevne cjeline za koje je obvezna provedba procjene podliježu primjeni i održavanju mjera zaštite okoliša koje proizlaze iz tog postupka, nije opravdano određivati im i dodatno paušalno davanje. (čl. 14.)
Prema Prijedlogu zakona, naknada na vozila na motorni pogon plaćala bi se pri registraciji i tehničkom pregledu vozila. Utjecaj vozila na okoliš razumno bi bilo vezati uz potrošnju goriva određivanjem namjenskog postotka u cijeni goriva. Na taj bi način svi doprinosili u Fond razmjerno stvarnom udjelu u onečišćavanju zraka, uključujući i turiste i tranzitni promet, te razmišljali o nabavci vozila koja manje troše. (čl. 16.)

Pod nazivom naknada onečišćivača okoliša predlažu se naknade na emisije ugljikovog dioksida, oksida sumpora i oksida dušika. Obračun spomenutih naknada temeljio bi se na podacima Katastra emisija u okoliš (KEO) na čije nedostatke gospodarstvenici godinama ukazuju. Bez bitnih poboljšanja i proširenja obuhvata na sve onečišćivače KEO se ne bi smio koristiti za obračun naknada, jer bi nove naknade plaćali samo najsavjesniji, odnosno samo oni koji prijavljuju emisije u okoliš.

Plaćanje naknade na emisije oksida sumpora i dušika ima pravno uporište u propisu koji određuje granične vrijednosti emisija iz stacionarnih izvora. No nije opravdano uvesti naknade na emisije ugljikovog dioksida u Hrvatskoj koja još nije ratificirala Kyoto protokol, postavila ciljeve smanjenja tih emisija na nacionalnoj razini i način njihove provedbe u industriji. Usto, države koje su uvele naknadu na emisiju CO₂,  redovito uvode i posebne olakšice koje će poduzećima omogućiti ulaganje u smanjenje emisije. (čl. 13.)

Obračun naknade na neobrađen ili neizvezen opasni otpad u praksi će nailaziti na mnoge probleme. Gdje završava odgovornost proizvođača otpada? Što u slučajevima u kojima nema raspoloživog rješenja? Nerijetko je sporost administracije glavni razlog neučinkovitom postupanju s otpadom. Predložena formulacija omogućava proizvođaču opasnog otpada njegovo "čuvanje" što je u suprotnosti s odredbama propisa o otpadu (čl. 15.)
Predlaže se uvođenje novog očevidnika. Umjesto toga, trebalo bi unaprijediti i povezati postojeće baze podataka kako bi omogućile i vođenje podataka u funkciji Fonda. Uvođenje novog očevidnika neprihvatljivo je i sa stajališta još jedne obveze izvješćivanja nametnute gospodarstvu i sa stajališta niske razine upotrebljivosti postojećih očevidnika za koje je mjerodavno Ministarstvo zaštite okoliša i prostornog uređenja (MZOPU). Većina potencijalnih obveznika Fonda već se vodi u evidencijama MZOPU-a, no jednostavnije je zatražiti novu dostavu podataka iz gospodarstva nego urediti postojeće evidencije. Hrvatske vode, primjerice, svoj Katastar zagađivača voda koji je bio uveden u funkciji obračuna i naplate vodnih naknada upotpunjuju i razvijaju u cjelovitu jedinstvenu bazu podataka o vodama čiji će odgovarajući dijelovi biti otvoreni drugim korisnicima, javnosti i obveznicima plaćanja naknade. (čl. 18.)

Među 7 članova Upravnog odbora Fonda nema predstavnika gospodarstva koje je glavni obveznik Fonda. Predstavnika gospodarstva trebala bi delegirati nezavisna gospodarska organizacija. Upitna je učinkovitost i odgovornost Upravnog odbora kojeg, s jednim mogućim izuzetkom, čine samo predstavnici tijela državne vlasti. Upravni odbor ima prevelika ovlaštenja, a samo formalne odgovornosti, tim više što je temeljni zadatak neodređen — "financiranje pripreme, provedbe i razvoja programa i sl. aktivnosti" Financijski nadzor nad radom Fonda nije određen, a javnost rada samo je formalno uređena. (čl.2., 7., 9., 25., 29., 30.)

Dodjela i korištenje sredstava Fonda uređeni su površno. Postupak dodjele sredstava Fonda morao bi biti otvoren i omogućavati izbor najboljeg kandidata. Nije prihvatljivo uklanjanje obveze raspisa javnog natječaja u slučaju kad Fond uz međunarodne organizacije i druge strane pravne osobe neposredno sufinancira i sudjeluje u realizaciji aktivnosti kako se predlaže u čl. 20. st. 2.
Bilo bi dobro da prijedlog korištenja sredstava Fonda izrađuje nezavisno stručno tijelo, a ne isti Upravni odbor koji donosi program i plan, određuje uvjete, način dodjele, kriterije i mjerila.
Nedostaju jasni kriteriji korištenja sredstava. Sredstva Fonda trebalo bi u najvećoj mjeri usmjeriti u realizaciju kvalitetnih projekata, a samo izuzetno financirati njihovu pripremu.  Fond bi samim svojim postojanjem, bez financijske pomoći, morao potaknuti pripremu ozbiljnih, ostvarivih i općekorisnih zahvata. Treba izbjeći financiranje izrade beskorisnih stručnih elaborata.

Rad Fonda morao bi biti otvoren javnosti. Treba osigurati praćenje učinaka koje djelovanje Fonda izaziva u financijskim tokovima i uklanjanje neželjenih posljedica.
Uopćene odredbe čl. 29. o pravodobnom i istinitom izvješćivanju trebalo bi zamijeniti točnom obvezom. O dodjeli sredstava Fonda trebalo bi redovito izvješćivati u javnim glasilima.
Nedostaje odredba o praćenju izravnih učinaka i neizravnih posljedica koje će primjena Zakona izazvati u financijskim tokovima, gospodarstvu i standardu građana. Ministarstvo financija i druga mjerodavna ministarstva trebala bi podnositi godišnja izvješća VRH o zapaženim promjenama i predlagati poduzimanjeo dgovarajućih mjera, kad je to potrebno.

Do donošenja podzakonskih akata ništa neće biti jasno. Zakon se ne bi smio donijeti bez ozbiljne dorade. Tek uvidom u tekst uredbe Vlade koja određuje elemente za izračun naknada te pobliže kriterije i mjerila, bit će moguć izračun naknada i ocjena posljedica koje će uvođenje novog troška izazvati u mnogim gospodarskim djelatnostima poput prometa, turizma, industrije, trgovine i dr. te u odnosu na standard građana. Potrebno je odrediti razumnu odgodu  stupanja Zakona na snagu — ne prije 1. siječnja 2005. i specificirati mjere koje će se do tada provesti. U te bi mjere trebalo uključiti modeliranje obračuna naknada u suradnji s gospodarstvom i scenariranje promjena koje će provedba izazvati u gospodarstvu i društvu. Potrebno je navesti i sve potrebne mjere koje su mjerodavne organizacije dužne provesti do stupanja Zakona na snagu uključujući poboljšanje očevidnika, koordiniranje aktivnosti ministarstava i dr.

Predlagači žele osigurati "glatki prolazak" Zakona u trećem čitanju. Ne brinu ih neprovedive odredbe i nesagledivi učinci provedbe neprovjerenog i nedorađenog pravnog akta. U obrazloženju je navedeno da se je Republika Hrvatska u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju obvezala na osnivanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost. To nije točno.